Ação civil pública: o que é, quando cabe e qual o papel do advogado

É comum nos depararmos com notícias que envolvam ações civis públicas instauradas em casos de desastres naturais, danos ao consumidor, grupos raciais e bens de valor histórico.

Mas estes não são os únicos casos em que uma ACP pode ser instaurada. Ela visa proteger diferentes bens e direitos pertencentes a grupos sociais ou à toda coletividade e é um mecanismo de extrema importância no direito processual.

Assim sendo, abordaremos os principais temas sobre a ação civil pública, desde seu conceito até seu funcionamento, bem como o papel do advogado no procedimento. Confira!

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O que é Ação Civil Pública?

A ação civil pública (ACP) é um instrumento processual instituído pela Lei nº 7.347/85 e é utilizado para responsabilizar os réus por danos morais e materiais ocasionados a bens e direitos coletivos, estejam eles previstos na lei ou não.

A lei que a criou delimita seu cabimento, as partes legítimas e os principais aspectos do seu procedimento.

Vale destacar que, para muitos doutrinadores jurídicos, a ACP é considerada um remédio constitucional, uma vez que a Constituição Federal prevê a possibilidade de o Ministério Público promover a ação civil pública para proteger direitos difusos e coletivos (art. 129, inciso III).

Quando é cabível a Ação Civil Pública?

De acordo com o art. 1º da Lei nº 7.347/85, a ação civil pública será cabível contra os danos materiais e morais causados:

l – ao meio-ambiente;

ll – ao consumidor;

III – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

IV – a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. 

V – por infração da ordem econômica; 

VI – à ordem urbanística. 

VII – à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos.   

VIII – ao patrimônio público e social. 

O parágrafo primeiro do referido artigo delimita a exclusão da ACP nos casos de pretensões que envolvam:

• tributos;
• contribuições previdenciárias;
• Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS
• Fundos de natureza institucional cujos beneficiários possam ser individualmente determinados.

Qual o objetivo da Ação Civil Pública?

A ação civil pública tem como objetivo proteger interesses coletivos, ou seja, bens e direitos cuja titularidade recai sobre toda a sociedade (ou parte dela), e não apenas a um único indivíduo.

Como vimos, o art. 1º da  Lei nº 7.347/85 elenca os bens que podem ser defendidos por meio da ACP. Destacamos o inciso IV, que menciona a possibilidade de proteger outros direitos coletivos e difusos, não estipulados na referida lei. 

Para se ter uma ideia dos bens e direitos que podem ser tutelados, confira os conceitos a seguir.

Direitos Difusos

São definidos pelo art. 81, parágrafo único, inciso I, do Código de Defesa do Consumidor, como: direitos transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.

Em outras palavras, direitos difusos são aqueles que pertencem à sociedade como um todo, sem ser possível identificar e individualizar os titulares. São exemplos o meio ambiente, a saúde pública, a segurança pública, entre outros.

Direitos coletivos

Os direitos coletivos, por sua vez, são conceituados pelo art. 81, parágrafo único, inciso II, do Código de Defesa do Consumidor, como: direitos transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;

No caso dos direitos coletivos, embora ainda tenham um espectro amplo, é possível identificar uma ligação entre as pessoas lesadas, seja por pertencerem a um mesmo grupo, classe ou categoria. Como exemplo tem-se direitos trabalhistas e direitos do consumidor.

Quem pode entrar com a Ação Civil Pública?

Por buscar a responsabilização de indivíduos pela ocorrência de danos a bens pertencentes a toda (ou parte da) sociedade, a Lei da ACP delimita quem são os seus legitimados ativos, ou seja, quem pode entrar com a referida ação.

De acordo com o artigo 5º da Lei nº 7.347/85, podem propor a ação civil pública e a respectiva ação cautelar:

• O Ministério Público;
• A Defensoria Pública;
• A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
• A autarquia, a empresa pública, a fundação ou a sociedade de economia mista;
• A associação que cumprir os seguintes requisitos:

1. esteja constituída há pelo menos um ano;
2. tenha como finalidade institucional a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Esse requisito também é conhecido como pertinência temática.

Assim, como se pode perceber, a ação civil pública não pode ser ajuizada por particulares. Caso estes tenham provas de algum dos danos descritos na lei, devem levá-las ao Ministério Público para que o órgão dê continuidade na apuração.

É o que prevê o artigo 6º da Lei da ACP:

Art. 6º Qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção.

Normas sobre os legitimados ativos da ACP

Para elucidar ainda mais o tema, a Lei da Ação Civil Pública delimita algumas regras sobre os legitimados ativos, as quais estão elencadas nos parágrafos seguintes do seu artigo 5º.

Dentre as normas, destaca-se que o Ministério Público, toda vez que não for autor da ACP, deverá obrigatoriamente atuar como fiscal da lei.

Ademais, sempre que um dos legitimados ingressar com uma ação civil pública, o Poder Público e outras associações que cumpram os requisitos legais poderão se habilitar como litisconsortes de qualquer das partes.

Nesse aspecto, a lei também autoriza o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados, para defender os interesses e direitos defendidos pela Lei da ACP.

E, vale mencionar, se qualquer autor da ACP desistir do processo durante seu curso ou abandonar a causa, caberá aos demais legitimados assumir o polo ativo da ação.

Por fim, existe, ainda, a previsão de se deixar de exigir o prazo de constituição de um ano das associações, quando se estiver diante de uma causa com manifesto interesse social ou por conta de um bem jurídico de relevância a ser protegido.

Como funciona a Ação Civil Pública?

Como se pode perceber, a ACP é utilizada para casos que envolvam bens e direitos difusos e coletivos, de interesse da sociedade ou de um grupo de pessoas.

Embora não sejam todos os legitimados ativos que poderão ingressar com a medida através de advogado (como é o caso do Ministério Público, que ajuiza por meio do Promotor de Justiça), é importante que os profissionais da área conheçam seu procedimento, seja para exercer seus direitos como cidadão ou para atuar como procurador de associações e demais órgãos da Administração Indireta.

Para melhor compreensão, dividimos o procedimento da ação civil pública em quatro etapas, as quais serão detalhadas a seguir.

– Etapa pré-processual

A etapa pré-processual da ACP está associada à instauração de inquérito civil pelo Ministério Público, quando um cidadão levar ao conhecimento do órgão fatos que ocasionaram danos a direitos e bens coletivos e difusos.

Nesse caso, o procedimento administrativo será instaurado para averiguar a situação e coletar provas suficientes para fundamentar o ajuizamento da ação civil pública.

Para apurar o caso, os parágrafos 1º e 2º do artigo 8º da Lei da ACP indicam as ações cabíveis ao Ministério Público:

Art. 8º. § 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.

§ 2º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.

Após coletadas as informações, caberá ao órgão analisá-las e decidir se existe ou não embasamento para uma ACP. Caso não haja, deverá arquivar administrativamente os autos de inquérito civil, fazendo isso de forma fundamentada.

Por outro lado, se entender que há provas da responsabilização de alguém por danos ocorridos, deverá ajuizar a ação civil pública, iniciando-se a etapa processual.

– Etapa processual

A etapa processual pode consistir no ajuizamento de uma ação cautelar, para proteger algum direito de forma antecipada, ou no efetivo ingresso da ação civil pública, o que poderá ser feito por qualquer dos legitimados ativos, desde que possuam provas suficientes para fazê-lo.

A previsão da ação cautelar está no art. 4º da Lei nº 7.347/85:

Art. 4º Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar dano ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.  

Caso tenha sido ajuizada a ACP, deverá ser indicado o dano causado, o bem jurídico afetado, o responsável, e o pedido de condenação, seja ele uma obrigação de fazer, de não fazer, pagamento de indenizações e multas, entre outras.

É o que está previsto nos artigos 11º, 12º e 13º da referida lei:

Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor.

Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo.

Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados.

Ademais, além das disposições específicas, a ACP seguirá os trâmites de um processo civil, conforme previsto no CPC, havendo contestação, instrução e posterior sentença.

– Sentença

A sentença será concedida nos limites da petição inicial de ACP, dentro dos pedidos pleiteados, que podem ir desde obrigações de fazer, não fazer, até o pagamento de indenizações, como já visto.

O art. 16º da Lei nº 7.347/85 trata acerca da sentença proferida em ação civil pública:

Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.

Assim sendo, a sentença de ACP terá efeito erga omnes, ou seja, valerá para todos, não somente entre as partes do processo.

Por outro lado, existe a possibilidade de não haver provas provas suficientes e, assim, a ação civil pública ser julgada improcedente, não gerando obrigações para a parte contrária.

– Recurso

A Lei nº 7.347/85 não prevê a existência de um recurso específico contra a sentença condenatória em ação civil pública.

Portanto, é aplicada a regra do Código de Processo Civil, sendo cabível a apelação.

A única disposição acerca dos recursos na referida lei está no art. 14, que diz:

Art. 14. O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparável à parte.

Essa regra indica, assim, que o efeito suspensivo é concedido mediante a análise do juiz, de modo que a regra geral é que sejam recebidos apenas em efeito devolutivo.

Diferença entre a Ação Popular e a Ação Civil Pública

As principais diferenças entre a ação popular e a ação civil pública recaem sob três aspectos: legitimidade ativa, legitimidade passiva e objeto.

Sobre a legitimidade ativa, só poderão ingressar com a ACP os órgãos descritos no artigo 5º da Lei nº 7.347/85, quais sejam:o  Ministério Público; a Defensoria Pública; a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; a autarquia, a empresa pública, a fundação ou a sociedade de economia mista; e a associação que cumpra os requisitos da lei. Já na ação popular, quem pode ingressar com ela são apenas os cidadãos.

No tocante à legitimidade passiva, qualquer pessoa física ou jurídica pode ser réu em uma ação civil pública. Por outro lado, na ação popular, somente poderão ser acusados a Administração Pública e seus agentes.

Por fim, o objeto da ação popular e da ACP também possui diferenças. 

A ação civil pública é ajuizada contra danos causados ao meio ambiente; ao consumidor; aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; a interesses difusos ou coletivos; à ordem urbanística; à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos; ao patrimônio público e social; e contra infrações à ordem econômica.

Já a ação popular visa anular algum ato realizado pela Administração Pública ou por seus agentes, que tenha causado danos ao patrimônio ou aos cofres públicos, sejam eles da esfera municipal, estadual ou federal.

Qual o papel do advogado na Ação Civil Pública?

Como visto, a ação civil pública só pode ser ajuizada pelos legitimados ativos previstos na lei.

Desta forma, é importante destacar as hipóteses de atuação de um advogado em uma ACP: como cidadão, como advogado de um dos legitimados ou como procurador dos réus.

Enquanto cidadão, o advogado poderá encaminhar ao Ministério Público os indícios e provas dos danos causados por pessoa física ou jurídica, acerca dos quais tenha conhecimento.

Atuando no polo ativo, alguns dos legitimados poderão constituir advogado particular para a ação, como é o caso da associação. Por outro lado, os advogados concursados das autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista também representaram essas entidades no polo ativo de uma ACP.

No caso do polo passivo, caberá aos réus constituírem advogado para sua defesa. Não sendo o réu um ente público que já tenha advogado concursado em seu quadro de funcionários, os particulares (pessoas físicas e jurídicas) deverão contratar advogado de sua confiança para garantir o contraditório e a ampla defesa na ação civil pública.

Nesse sentido, o papel do advogado na ACP dependerá de quem o constituiu, o autor ou o réu. Assim, sua atuação será em prol da defesa dos interesses da respectiva parte contratante, independente do polo em que se encontra.

Por isso, é primordial que o advogado conheça as peculiaridades da Lei nº 7.347/85, as jurisprudências existentes, os posicionamentos dos tribunais, a fim de que possa elaborar teses consistentes e argumentativas para o seu cliente.

Conclusão

A ação civil pública é um mecanismo processual que visa proteger determinados bens coletivos e difusos, através da responsabilização dos responsáveis pelos danos materiais e morais causados.

Diante da sua importância, é essencial que os advogados conheçam o instituto a fundo, a fim de que possam desempenhar seu papel jurídico, independentemente de quem seja o seu cliente.