Competência Tributária: tipos, classificações e limites

A competência tributária é a aptidão de criar tributos, facultada a cada um dos entes federativos.

Uma das áreas jurídicas que mais está presente no dia a dia das pessoas é o Direito Tributário. Seja de forma mensal ou anual, os impostos ou taxas estão sempre chegando por correspondências ou por e-mail na casa de cada contribuinte.

Desta forma, é primordial que o advogado da área saiba como funcionam os tributos e, principalmente, quem pode instituir cada um deles e quais os limites impostos ao Estado.

Pensando nisso, elaboramos este artigo sobre os principais aspectos da competência tributária, buscando sanar todas as suas dúvidas.

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O que é competência tributária? 

A competência tributária é um poder ou uma atribuição facultativa conferida pela Constituição Federal aos entes federativos, por meio da qual eles estão autorizados a instituir determinados tributos em seu território.

Essa competência é atribuída aos Municípios, Estados, Distrito Federal e à União, e está prevista no art. 145 da Constituição Federal, o qual dispõe que tais entes podem instituir os seguintes tributos:

• impostos;
• taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição;
• contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Nos artigos seguintes, a CF se preocupa em estipular quais impostos, taxas e contribuições podem ser instituídos por cada ente.

Desta forma, percebe-se que a Constituição não cria tributos; ela autoriza que os entes federativos os criem por meio de lei. Além disso, ela elenca as limitações desse poder, bem como estipula quais tipos de tributos são de competência de cada ente.

A competência tributária no CTN

A competência tributária também está prevista no Código Tributário Nacional, em seu art.6º, que diz:

Art. 6º A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, e observado o disposto nesta Lei.

O que esse artigo quer dizer é que, dentro da competência tributária prevista na Constituição, também está abrangida a competência legislativa plena dos entes. 

A competência legislativa, por sua vez, diz respeito à possibilidade dos entes federativos legislarem em matéria de Direito Tributário, dentro das atribuições de cada um.

Para que serve a competência tributária?

A competência tributária tem como objetivo separar as aptidões de instituição de taxas, impostos e contribuições de cada ente federativo.

Dentro dessa aptidão, cada ente pode criar seus respectivos tributos, legislar sobre, fiscalizá-los e arrecadá-los. 

Desta forma, nota-se que é com o exercício da competência tributária que os entes instituem seus impostos, taxas e contribuições, os quais contribuem para a gestão e investimentos governamentais, principalmente para infraestrutura.

Aprenda mais sobre o assunto e leia nosso artigo sobre moratória.

Como funciona a competência tributária?

Como visto, a Constituição Federal estipula que os entes federativos – União, Estados, Municípios e Distrito Federal – podem instituir tributos, bem como delimita quais as modalidades que cada um deles pode criar.

Assim, elencamos, a seguir, quais tributos abrangem a competência de cada ente. 

Competência tributária da União

Prevista nos artigos 153 e 154 da Constituição Federal, a União pode instituir e arrecadar os seguintes tributos:

1. Imposto de importação: tributo incidente quando mercadorias estrangeiras entram em território nacional.

2. Imposto de exportação: tributo incidente quando mercadorias nacionais ou nacionalizadas saem do território brasileiro, rumo a outro país.

3. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR): tributo incidente nas rendas de pessoas físicas e jurídicas, cujas alíquotas diferem conforme a base de cálculo sob análise.

4. Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI): tributo incidente sobre produtos industrializados, nas seguintes ocasiões: na liberação pela alfândega do produto importado; na saída do produto do estabelecimento industrial; na arrematação do produto apreendido.

5. Imposto sobre Operações Financeiras (IOF): tributo incidente em diferentes operações financeiras, com valores variáveis de alíquotas.

6. Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR): imposto incidente sobre o domínio ou posse de imóvel rural, localizado fora do perímetro urbano dos Municípios;

7. Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF): tributo previsto na Constituição Federal, mas ainda não regulamentado, de modo que não pode ser arrecadado pela União;

8. Empréstimo Compulsório: tributo que serve para atender situações excepcionais, como calamidades públicas ou guerras, no qual a União toma certa quantia de dinheiro do contribuinte para, posteriormente, restituí-lo.

9. Contribuições Especiais: tributo destinado ao financiamento da seguridade social, como o INSS, PIS e COFINS.

10. Taxas e Contribuições de Melhorias de sua competência.

11. Contribuições para custear o regime previdenciário dos seus funcionários públicos.

Competência tributária dos Estados

Com previsão no art. 155 da Constituição Federal, os Estados podem instituir os seguintes tributos:

1. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS): tributo regulamentado por cada Estado da Federação, e que incide na movimentação dos produtos entre cidades ou Estados.

2. Imposto de transmissão causa mortis e doação (ITCMD): tributo incidente na transmissão não onerosa de bens ou direitos.

3. Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA): tributo incidente sobre a propriedade de veículos automotores, excluídas embarcações e aeronaves.

4. Taxas e Contribuições de Melhorias de sua competência.

5. Contribuições para custear o regime previdenciário dos seus funcionários públicos.

Competência tributária dos Municípios

A competência dos Municípios está prevista no art. 156 da Constituição Federal, e elenca a possibilidade de criar os seguintes tributos:

1. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU): imposto incidente sobre a propriedade, domínio ou posse de imóvel localizado no perímetro urbano da cidade.

2. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS): como o próprio nome indica, é o tributo que incide sobre a prestação de serviços.

3. Imposto sobre a transmissão de bens imóveis (ITBI): tributo incidente na transferência onerosa de imóveis, na transmissão de direitos reais ou na cessão de direitos relativos às transmissões.

4. Contribuição para custeio do serviço de iluminação pública, conforme previsto no art. 149-A da CF.

5. Taxas e Contribuições de Melhorias de sua competência.

6. Contribuições para custear o regime previdenciário dos seus funcionários públicos.

Competência tributária do Distrito Federal

O Distrito Federal, por ser um ente federativo com peculiaridades, possui a competência tributária envolvendo tributos que existem tanto para Estados, quanto para Municípios.

De acordo com o art. 3º do Código Tributário do Distrito Federal, o ente pode criar e arrecadar os seguintes tributos:

Art. 3º – São impostos do Distrito Federal:

I – Impostos sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU;

II – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA;

III – Imposto sobre a Transmissão Inter Vivos de Bens Imóveis por Natureza ou Acessão Física e de Direitos Reais sobre Imóveis – ITBI;

IV – Imposto sobre a Transmissão _Causa Mortis_ ou Doação de Bens e Direitos – ITCD;

V – Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS;

VI – Imposto sobre Serviços – ISS.

Quais são as características da competência tributária?

Para melhor compreender as competências tributárias, é primordial conhecer as suas características. 

Facultativa

A Constituição Federal define que a competência tributária é uma aptidão facultativa dos entes federativos. Ou seja, eles têm a opção de instituir tais tributos, não sendo uma obrigatoriedade.

Assim, cabe aos entes analisarem os aspectos de oportunidade, conveniência política e econômica, para verificar se devem ou não instituir um tributo.

Indelegável

A competência tributária é indelegável, um ente não pode delegar a outro sua aptidão de criar e arrecadar determinado tributo. 

Somente o próprio ente é quem pode ou não instituir os tributos de sua competência.

É o que define o art. 7º do Código Tributário Nacional:

Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do artigo 18 da Constituição.

Vale ressaltar que isso difere da capacidade tributária, que diz respeito à arrecadação de um tributo já instituído, e que pode, sim, ser delegada para outros entes.

Imprescritível

Uma característica importante da capacidade tributária é que ela é imprescritível.

Isso quer dizer que, se o ente federativo optar por não exercer sua aptidão de criar um determinado tributo, essa “faculdade” não se exaure, nem se encerra. 

Desta forma, a qualquer momento, sob os critérios de viabilidade econômica e oportunidade, o ente poderá retomar essa aptidão e instituir os tributos dentro da sua competência.

Irrenunciável

A irrenunciabilidade da competência tributária diz respeito à impossibilidade de abrir mão da aptidão dos entes federativos de criar tributos.

Isso significa que a faculdade constitucional lhe concedida estará sempre atrelada ao ente federativo. Ele não poderá abdicar dela, seja no todo ou em parte.

Inalterável

Muitos doutrinadores consideram a competência tributária inalterável por conta da impossibilidade dos entes federativos em modificar a extensão ou dimensão das faculdades lhes concedidas.

Entretanto, cabe destacar que a Constituição Federal possibilita modificações em seu teor através de emendas constitucionais, desde que respeitados os limites legais.

Como as competências tributárias podem ser classificadas?

A partir das delimitações constitucionais sobre competência tributária, a doutrina jurídica elenca algumas classificações sobre o tema. Abaixo, elencamos cada uma delas.

Competência Privativa

A competência privativa diz respeito à aptidão exclusiva de criar tributos. 

Ela ocorre nos casos em que um ente federativo é o único com possibilidade de instituir determinado tributo, não compartilhando essa faculdade com outros entes.

A competência privativa decorre da Constituição Federal, a qual elenca os tributos exclusivos que cada ente pode instituir.

Competência Comum

No caso da competência tributária comum, existe o compartilhamento da aptidão de instituir tributos entre dois ou mais entes federativos.

Ela se refere às taxas e contribuições de melhorias, que podem ser instituídas por todos os entes.

Nesta hipótese, se um Município e um Estado instituírem uma mesma taxa, por exemplo, deve-se buscar respeitar o vínculo entre o serviço prestado ou a atividade exercida por cada ente, dentro de sua esfera de atuação administrativa.

Competência Residual

A competência residual diz respeito à possibilidade de a União instituir impostos não previstos na Constituição Federal, desde que o faça mediante lei complementar.

É o que prevê o art. 154, inciso I, da CF:

Art. 154. A União poderá instituir:

I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;

Assim, a competência é denominada como residual nos casos em que são criados impostos para situações não previstas no momento da redação da Constituição Federal.

Competência Cumulativa

A competência tributária cumulativa se origina do art. 147 da Constituição Federal e se refere à aptidão da União, de criar tributos em Territórios Federais, e à aptidão do Distrito Federal, de instituir os impostos atribuídos à competência dos Estados e Municípios.

Art. 147. Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais.

Cabe destacar que, embora uma leitura fria do artigo acima mencionado induz à ideia de que o Distrito Federal somente possa instituir impostos municipais, tal ideia é refutada, uma vez que o DF não pode ser subdividido em municípios.

Assim, esse ente assume uma natureza peculiar, podendo estipular tributos de abrangência estadual e municipal, conforme já abordado anteriormente neste artigo.

Competência Especial

A competência tributária especial, por sua vez, diz respeito a situações especiais já previstas pela Constituição Federal, quais sejam, as contribuições especiais e os empréstimos compulsórios.

Ela está prevista nos artigos 148 e 149 da CF:

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:

I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, “b”.

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.

Como se pode inferir da leitura desses artigos, tratam-se de situações específicas que poderão servir de fato gerador para a instituição de tributos, como os casos de calamidade pública, para empréstimos compulsórios, por exemplo.

Competência Extraordinária

Por fim, a competência extraordinária é aquela conferida à União, facultando-lhe a aptidão de instituir o Imposto Extraordinário de Guerra (IEG).

Ela está prevista no art. 154, inciso II, da Constituição Federal:

Art. 154. A União poderá instituir: […]

II – na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.

Nessa hipótese, diante do seu teor extraordinário, a União poderá utilizar dessa competência para instituir o IEG por meio de medida provisória, sendo que o mesmo é de caráter geral e não restituível.

Qual a diferença entre competência e capacidade tributária?

Diante do que já foi abordado, é importante explicar a diferença entre competência e capacidade tributária.

A competência tributária é uma faculdade constitucional concedida aos entes federativos, possibilitando que estes criem tributos dentro do seu território.

Já a capacidade tributária decorre da competência, e diz respeito ao direito concedido ao ente federativo de cobrar, arrecadar e fiscalizar os tributos criados, integrando uma relação jurídica tributária, na qualidade de sujeito ativo.

Vale destacar que, enquanto a competência tributária está no plano constitucional e é considerada intransferível, a capacidade tributária está no plano administrativo e é delegável.

Um exemplo de capacidade tributária é o fato de que a União delega essa aptidão à determinadas autarquias profissionais (ex: CREA, CRM), de modo que estas assumem sua posição na relação jurídico-tributária e se responsabilizam pela arrecadação de tributos ou contribuições profissionais. Quando isso acontece, também são delegadas todas as garantias e privilégios processuais do ente delegante.

Nota-se, assim, que a competência tributária de criar o tributo permaneceu com a União, visto que apenas foi delegada a aptidão de arrecadá-lo.

Para se aprofundar no tema, confira também nosso podcast jurídico, o Juriscast, que entrevista um especialista em Direito Tributário, o Dr. Felipe Kertesz Renault Pinto:

Quais são os limites impostos na Constituição em relação às competências tributárias?

Como visto, a Constituição Federal faculta aos entes federativos a possibilidade de criar e arrecadar determinados tributos.

Entretanto, esse “poder” não é pleno, uma vez que a própria CF estabelece os limites da aptidão de tributar, conforme estipulado nos seus arts. 150, 151 e 152:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;

III – cobrar tributos:

a) em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b;

IV – utilizar tributo com efeito de confisco;

V – estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público;

VI – instituir impostos sobre:

a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;

b) templos de qualquer culto;

c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;

d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão;

e) fonogramas e videofonogramas musicais produzidos no Brasil contendo obras musicais ou literomusicais de autores brasileiros e/ou obras em geral interpretadas por artistas brasileiros bem como os suportes materiais ou arquivos digitais que os contenham, salvo na etapa de replicação industrial de mídias ópticas de leitura a laser.  […]

Art. 151. É vedado à União:

I – instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País;

II – tributar a renda das obrigações da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como a remuneração e os proventos dos respectivos agentes públicos, em níveis superiores aos que fixar para suas obrigações e para seus agentes;

III – instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.

De acordo com o doutrinador Eduardo Sabbag, as limitações constitucionais ao poder de tributar são instituídas no interesse da comunidade, do cidadão ou, até mesmo, no interesse do relacionamento entre os próprios entes.

Portanto, no momento em que os Municípios, Estados, Distrito Federal ou a União decidirem utilizar sua competência tributária para criar algum tributo, deve sempre levar em conta as limitações dessa atribuição, a fim de não incorrer em um ato inconstitucional.

Leia também:

• As hipóteses de imunidade tributária na Constituição Federal
• CTN (Código Tributário Nacional): principais artigos comentados

Perguntas frequentes sobre competência tributária

Conclusão

Diante de todo o exposto, nota-se que a competência tributária existe para fins de delimitar as atribuições de cada ente federativo no tocante à criação e arrecadação de tributos.

Neste sentido, a Constituição Federal estipula quais são os impostos, taxas e contribuições que podem ser instituídos por cada um deles, de modo que, a partir de seus dispositivos legais, pode-se extrair algumas características e classificações da competência tributária.

Por fim, vale reforçar que nenhum dos entes da federação possui competência plena para tributar, ou seja, a CF elenca as limitações dessa atribuição, a fim de proteger interesses dos cidadãos e dos próprios entes.

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