ISS em planos de saúde: cobrança, STF e riscos fiscais

ISS em planos de saúde é o imposto municipal incidente sobre serviços de planos de medicina de grupo ou individual e convênios de assistência médica, nos termos do art. 1º e dos subitens 4.22 e 4.23 da lista anexa à Lei Complementar 116/2003. Na prática, a definição do município competente orienta recolhimento, obrigações acessórias e risco de autuação.

A Lei Complementar 157/2016 alterou a Lei Complementar 116/2003 para deslocar a cobrança do ISS de algumas atividades, incluindo planos de saúde, do município do estabelecimento prestador para o município do domicílio do tomador. A mudança buscou pulverizar a arrecadação municipal, mas abriu controvérsias relevantes sobre competência tributária, segurança jurídica e viabilidade operacional.

Desde 2018, operadoras e entidades setoriais questionaram a alteração em ações individuais e em controle concentrado no Supremo Tribunal Federal. O ponto central não era apenas financeiro. A discussão envolvia a própria identificação do tomador, especialmente em contratos coletivos empresariais, familiares ou por adesão, que concentram grande parte da carteira das operadoras.

O que mudou na cobrança do ISS em planos de saúde?

A Lei Complementar 157/2016 tentou alterar o local de recolhimento do ISS em planos de saúde ao incluir exceções à regra geral do art. 3º da Lei Complementar 116/2003. Pela regra geral, o imposto pertence ao município do estabelecimento prestador. Pela alteração, a cobrança migraria para o domicílio do tomador.

Antes da alteração, a operadora normalmente apurava o ISS devido ao município onde mantinha seu estabelecimento prestador. Esse modelo seguia a lógica de que as atividades de gestão do plano, regulação, administração contratual, rede credenciada, auditoria e atendimento corporativo ocorrem a partir da estrutura operacional da empresa.

Com a LC 157/2016, a cobrança passaria a considerar o município do tomador. Em uma carteira nacional, a operadora teria de identificar o domicílio de beneficiários, contratantes ou estipulantes, conforme a interpretação municipal adotada. Esse deslocamento multiplicaria cadastros, declarações, alíquotas, guias e regras locais.

O problema se torna mais evidente nos planos coletivos. Em um contrato empresarial, a pessoa jurídica contrata o plano, mas os beneficiários residem em vários municípios. Em um plano por adesão, uma administradora ou entidade de classe pode intermediar a contratação, enquanto os usuários finais estão dispersos pelo país. Sem conceito legal suficiente, surgem cobranças concorrentes.

O texto original da controvérsia também apontava que uma operadora de porte mediano dificilmente possui beneficiários em menos de uma centena de municípios. Esse cenário transforma uma apuração mensal concentrada em um procedimento fragmentado, com necessidade de acompanhar legislação municipal, prazos de declaração, alíquotas e sistemas eletrônicos distintos.

Qual é a base legal do ISS incidente sobre planos de saúde?

O ISS tem fundamento constitucional no art. 156, inciso III, da Constituição Federal de 1988, que atribui aos municípios a competência para instituir imposto sobre serviços de qualquer natureza, exceto serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação. A Lei Complementar 116/2003 define normas gerais, lista tributável e local de incidência.

No setor de saúde suplementar, os subitens 4.22 e 4.23 da lista anexa à Lei Complementar 116/2003 alcançam planos de medicina de grupo ou individual, convênios para prestação de assistência médica, hospitalar, odontológica e congêneres. A incidência não recai sobre o atendimento médico isolado ao paciente, mas sobre o serviço de gestão contratual prestado pela operadora.

O art. 3º da Lei Complementar 116/2003 estabelece que o serviço se considera prestado, e o imposto devido, no local do estabelecimento prestador ou, na falta dele, no domicílio do prestador. O próprio artigo traz exceções expressas, como construção civil, limpeza, vigilância e outros serviços com execução territorial identificável.

A LC 157/2016 incluiu novas exceções para determinadas atividades. Entre elas estavam planos de saúde, administração de cartões e arrendamento mercantil. A justificativa política era distribuir receita a municípios onde estariam os consumidores. A crítica jurídica era que a alteração confundiu consumo, domicílio do contratante e local de prestação do serviço.

Posteriormente, a Lei Complementar 175/2020 tentou regulamentar o padrão nacional de obrigação acessória para os serviços afetados e criou regras de transição de arrecadação. Também buscou definir o tomador em situações específicas. Mesmo assim, a controvérsia permaneceu, porque a complexidade operacional e os conflitos de competência não desapareceram.

Qual é a diferença entre estabelecimento prestador e domicílio do tomador?

O estabelecimento prestador é a unidade econômica ou profissional onde a empresa desenvolve a atividade de prestar o serviço, conforme o art. 4º da Lei Complementar 116/2003. O domicílio do tomador, por sua vez, indica o local vinculado a quem contrata ou utiliza o serviço, conforme critérios civis, cadastrais ou setoriais.

Em planos de saúde, essa diferença altera a arrecadação. Se prevalece o estabelecimento prestador, um município centraliza a cobrança. Se prevalece o domicílio do tomador, dezenas ou centenas de municípios podem exigir parcela do imposto. A escolha também afeta compliance, escrituração, fiscalização e contencioso administrativo.

Por que a alteração gerou alegação de insegurança jurídica?

A insegurança jurídica surgiu porque a LC 157/2016 deslocou a cobrança sem definir, com precisão suficiente, quem seria o tomador nos diversos modelos de contratação de plano de saúde. Sem esse critério, dois ou mais municípios poderiam exigir o mesmo ISS, enquanto a operadora enfrentaria risco de autuação mesmo quando recolhesse o imposto.

As ações propostas por operadoras e entidades setoriais apontaram violação ao critério espacial do ISS implícito na competência municipal. O argumento sustenta que, se a gestão do plano ocorre na sede ou no estabelecimento operacional da operadora, o imposto não poderia migrar para local sem conexão direta com a prestação do serviço.

Outro ponto relevante envolve os planos coletivos familiares, empresariais e por adesão. A lei não esclareceu, de modo suficiente, se o tomador seria o beneficiário, a empresa contratante, a entidade de classe, a administradora de benefícios ou outro participante da relação contratual. Essa dúvida define o município credor.

A falta de clareza também afeta a livre iniciativa, prevista no art. 170 da Constituição Federal de 1988. A empresa continua autorizada a operar nacionalmente, mas passa a suportar estrutura fiscal pulverizada, sujeita a legislações municipais incompatíveis, sistemas próprios, retenções locais e interpretações divergentes sobre base de cálculo.

A proporcionalidade também entrou no debate. O aumento de obrigações acessórias pode superar a finalidade arrecadatória quando impõe custo desmedido ao contribuinte. A operadora que antes apurava o ISS em uma localidade poderia ter de validar endereços, segregar receitas, cadastrar-se em múltiplos municípios e entregar declarações distintas todo mês.

Há ainda risco de dupla tributação. Um município pode exigir o ISS com base no estabelecimento prestador, enquanto outro exige o imposto pelo domicílio do beneficiário. Quando a lei não delimita a competência com objetividade, o contribuinte precisa escolher uma posição fiscal, provisionar risco e, em muitos casos, discutir o débito administrativamente ou em juízo.

O que decidiu o STF sobre a Lei Complementar 157/2016?

O Supremo Tribunal Federal analisou a constitucionalidade das alterações em ações como a ADI 5835, a ADI 5862 e a ADPF 499. Em medida cautelar concedida em 2018 e no julgamento de mérito concluído pelo Plenário em 2023, a Corte enfrentou a cobrança do ISS no domicílio do tomador para serviços como planos de saúde.

Na ADI 5835, o ministro Alexandre de Moraes concedeu cautelar para suspender a eficácia de dispositivos da LC 157/2016 relacionados ao deslocamento do local de incidência. O fundamento central foi a ausência de clareza sobre o conceito de tomador de serviços, com risco de insegurança jurídica, dupla tributação ou ausência de incidência correta.

“Essa alteração exigiria que a nova disciplina normativa apontasse com clareza o conceito de tomador de serviços, sob pena de grave insegurança jurídica e eventual possibilidade de dupla tributação, ou mesmo inocorrência de correta incidência tributária”, registrou o relator na decisão cautelar da ADI 5835.

O julgamento de mérito preservou a leitura de que a mudança legislativa, sem critérios operacionais adequados, violava segurança jurídica e criava conflito federativo. A decisão atingiu dispositivos da LC 157/2016 e também alcançou aspectos da LC 175/2020 relacionados ao mesmo modelo de deslocamento da cobrança.

Para fins práticos, a decisão reforça que operadoras não devem tratar a cobrança no domicílio do tomador como regra automática sem revisar o alcance da decisão, a legislação municipal aplicável e a existência de ações próprias. Também exige atenção aos efeitos temporais definidos pelo STF e aos recolhimentos já realizados.

Até 2025, a orientação conservadora para departamentos jurídicos e fiscais consiste em mapear a posição adotada em cada período, guardar comprovantes de recolhimento e monitorar cobranças municipais. A decisão do STF reduz espaço para exigências baseadas apenas na LC 157/2016, mas não elimina fiscalizações sobre base de cálculo, alíquota ou enquadramento.

Como as operadoras devem revisar o ISS em planos de saúde?

A revisão do ISS em planos de saúde deve combinar análise jurídica, fiscal e operacional. A empresa precisa identificar onde recolheu o imposto, qual fundamento legal utilizou, quais municípios notificaram débitos e se há valores pagos sob regras declaradas inconstitucionais. Esse diagnóstico reduz risco de autuação e orienta eventual recuperação.

Quais documentos devem entrar no diagnóstico fiscal?

O primeiro passo é reunir contratos, notas fiscais de serviços, declarações municipais, guias de recolhimento, relatórios de faturamento por carteira, cadastros de beneficiários, pareceres internos e decisões judiciais aplicáveis. A revisão também deve incluir autos de infração, notificações, regimes especiais e consultas fiscais respondidas por municípios.

Depois, a equipe deve cruzar a receita tributável com o município de recolhimento usado em cada competência. Esse cruzamento mostra se a empresa recolheu pelo estabelecimento prestador, pelo domicílio do tomador ou por modelo híbrido. O relatório também deve indicar lacunas, duplicidades e pagamentos sem lastro documental suficiente.

Quais etapas reduzem risco de autuação?

1. Mapear a regra aplicada por período: separar competências anteriores à LC 157/2016, períodos cobertos por liminares, vigência da LC 175/2020 e efeitos do julgamento do STF.
2. Identificar municípios envolvidos: listar local do estabelecimento prestador, domicílios considerados como tomadores e municípios que enviaram cobranças.
3. Revisar base de cálculo: verificar receitas tributáveis, glosas, coparticipações, reembolsos e rubricas que podem gerar divergência fiscal.
4. Conferir alíquotas e prazos: validar legislação municipal, vencimentos, obrigações acessórias e eventuais retenções.
5. Definir estratégia de contencioso: escolher entre impugnação administrativa, ação anulatória, mandado de segurança, repetição de indébito ou compensação, conforme o caso.

O prazo prescricional para pleitear restituição de tributo pago indevidamente é, em regra, de cinco anos, conforme o art. 168 do Código Tributário Nacional, Lei 5.172/1966. Já o município tem prazo decadencial para constituir o crédito tributário, também em regra de cinco anos, nos termos dos arts. 150, § 4º, e 173 do CTN.

Empresas que recolheram ISS a diversos municípios devem avaliar se houve pagamento em duplicidade. A repetição de indébito pode exigir prova do recolhimento, demonstração de inexistência de repasse econômico indevido e observância das normas locais. Quando há ação judicial coletiva ou individual, o jurídico deve verificar limites subjetivos e temporais da decisão.

Também convém revisar provisões contábeis e contingências. A mudança de entendimento pelo STF pode alterar classificação de risco, necessidade de garantia, estratégia de acordo ou baixa de passivos. Essa avaliação deve envolver jurídico, fiscal, contabilidade e auditoria, especialmente em operadoras reguladas pela Agência Nacional de Saúde Suplementar.

Como concluir a análise sobre ISS em planos de saúde?

A análise sobre ISS em planos de saúde não termina na leitura da LC 157/2016. O tema exige interpretação conjunta da Constituição Federal de 1988, da Lei Complementar 116/2003, da Lei Complementar 175/2020 e das decisões do STF. A competência municipal depende de critério legal claro, proporcional e operacionalmente aplicável.

O debate iniciado pelas operadoras mostrou que o legislador complementar pode organizar normas gerais do ISS, mas deve respeitar limites constitucionais. Segurança jurídica, livre iniciativa, proporcionalidade e repartição federativa de competências impedem que a arrecadação se torne imprevisível ou inviável para o contribuinte.

Para departamentos jurídicos, a medida mais segura é documentar a posição adotada, revisar recolhimentos, acompanhar decisões locais e manter matriz de risco por município. Com esse controle, a empresa responde fiscalizações com base técnica, evita pagamentos duplicados e preserva argumentos para restituição ou defesa administrativa.

Perguntas frequentes sobre ISS em planos de saúde