Improbidade administrativa com verbas federais: competência e jurisprudência

Improbidade administrativa é a conduta dolosa prevista na Lei 8.429/1992, especialmente nos arts. 9º, 10 e 11, após a Lei 14.230/2021. Em repasses de verbas federais, a origem do recurso e o interesse jurídico da União podem alterar a competência judicial.

A União, por intermédio do Tesouro Nacional e de fundos setoriais, transfere valores a Estados, Municípios e Distrito Federal por mecanismos constitucionais, legais, voluntários e específicos. Esses repasses financiam saúde, educação, infraestrutura, assistência social, ciência, tecnologia, esporte, turismo e outras políticas públicas sujeitas a controle interno, externo e social.

Em 2019, segundo os dados usados no texto original, as transferências constitucionais e royalties corresponderam a 73,36% dos repasses, no importe de R$ 138.014.661.647,19. As transferências legais, voluntárias e específicas corresponderam a 26,64%, no importe de R$ 50.119.535.792,05.

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• Gestão dos valores
• Má-aplicação dos recursos repassados e configuração da improbidade administrativa
• Jurisprudência do STJ
• Jurisprudência do STF
• Competência para julgamento da improbidade administrativa
• Referências
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Como ocorre a gestão dos valores repassados pela União?

A gestão de verbas federais envolve descentralização financeira, execução local e controle por órgãos federais quando a legislação exige prestação de contas à União. Estados e Municípios executam políticas públicas no território, mas devem demonstrar finalidade, regularidade da despesa, nexo com o programa financiado e observância das normas de controle.

A Constituição Federal de 1988 distribui competências administrativas e materiais entre os entes federativos. Na saúde, por exemplo, o art. 198 da Constituição prevê organização regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde. Na educação, os arts. 211 e 212 disciplinam cooperação federativa e aplicação mínima de receitas.

Os Estados e Municípios recebem verbas federais para implementar programas, executar obras, contratar serviços, adquirir equipamentos, manter unidades públicas e pagar despesas vinculadas. Quando o recurso decorre de convênio, contrato de repasse, termo de compromisso ou instrumento congênere, o gestor deve seguir plano de trabalho, metas, cronograma e regras de comprovação.

O Tribunal de Contas da União fiscaliza responsáveis pela aplicação de recursos repassados pela União, conforme art. 5º, VII, e art. 41, IV, da Lei 8.443/1992. Essa competência de controle não transforma automaticamente toda ação cível em causa federal, mas reforça o interesse fiscalizatório federal e pode justificar tomada de contas especial.

Na prática, o advogado deve mapear a natureza do repasse antes de discutir competência. Uma verba constitucional incorporada ao patrimônio municipal tende a exigir análise distinta de um convênio federal com obrigação específica de prestar contas ao ministério concedente. O contrato, o empenho, a conta bancária, a prestação de contas e a manifestação do órgão federal formam a trilha probatória inicial.

Quando a má-aplicação dos recursos repassados configura improbidade administrativa?

A má-aplicação de verbas federais pode configurar improbidade administrativa quando o agente atua com dolo e pratica conduta enquadrada nos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei 8.429/1992. Após a Lei 14.230/2021, a responsabilização por improbidade exige vontade livre e consciente dirigida ao resultado ilícito.

A simples irregularidade formal não basta. O art. 1º, §§ 1º e 2º, da Lei 8.429/1992, com redação da Lei 14.230/2021, exige dolo para os atos de improbidade administrativa. Falha contábil sem demonstração de intenção ilícita pode gerar glosa, multa administrativa ou ressarcimento, mas não necessariamente improbidade.

O enquadramento depende do tipo de conduta. O art. 9º trata do enriquecimento ilícito, como receber vantagem indevida. O art. 10 trata do dano ao erário, como liberar verba sem observância das normas ou permitir desvio. O art. 11 trata da violação a princípios, hoje com hipóteses taxativas previstas na própria lei.

Quando ocorre desvio de finalidade, superfaturamento, pagamento por serviço não executado, fracionamento indevido de despesa ou ausência de prestação de contas, os órgãos de controle podem instaurar tomada de contas especial. O procedimento busca identificar responsáveis, quantificar dano e formar título para cobrança, sem impedir ação civil pública por improbidade ou ação penal quando houver crime.

As consequências variam conforme a condenação. A Lei 8.429/1992 prevê ressarcimento integral do dano, perda dos bens acrescidos ilicitamente, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, multa civil e proibição de contratar com o poder público. A dosimetria exige proporcionalidade e vínculo entre a sanção, o dano e a conduta.

A controvérsia de competência surgiu porque as Súmulas 208 e 209 do Superior Tribunal de Justiça foram editadas em 1998 no campo penal, mas passaram a influenciar debates cíveis. Os enunciados afirmam:

Súmula 208 do STJ: Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal.

Súmula 209 do STJ: Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal.

Em ações cíveis de improbidade administrativa, a aplicação desses enunciados exige cuidado. A origem federal da verba pode indicar interesse da União, mas o art. 109, I, da Constituição Federal de 1988 fixa a competência cível federal principalmente em razão da presença da União, autarquia federal ou empresa pública federal na relação processual.

O que diz a jurisprudência do STJ sobre competência e improbidade administrativa?

O STJ diferencia a competência penal, regida pelo art. 109, IV, da Constituição Federal de 1988, da competência cível, regida pelo art. 109, I. Em improbidade administrativa, a Justiça Federal costuma exigir participação processual da União, autarquia federal, empresa pública federal ou atuação do Ministério Público Federal com interesse jurídico federal demonstrado.

O voto da Ministra Assusete Magalhães no AgRg no CC 143.460/PA resume a orientação adotada pelo STJ para ações cíveis envolvendo verbas federais. O acórdão registra que a competência do art. 109, I, da Constituição Federal observa a identidade das partes, e não apenas a natureza da matéria discutida.

Nos termos da jurisprudência do STJ, a competência da Justiça Federal, prevista no art. 109, I, da Constituição Federal, é fixada, em regra, em razão da pessoa, levando-se em conta não a natureza da lide, mas a identidade das partes na relação processual.

Também se deve observar distinção na aplicação das Súmulas 208 e 209 do STJ no âmbito cível, porque tais enunciados provêm da Terceira Seção e versam hipóteses de competência em matéria penal, na qual basta o interesse da União ou de suas autarquias para deslocar a competência para a Justiça Federal, nos termos do art. 109, IV, da Constituição Federal.

Com base nessa linha, a despeito da Súmula 208 do STJ, a competência absoluta do art. 109, I, da Constituição Federal faz alusão às partes envolvidas no processo. Portanto, a Justiça Federal tende a atuar quando a União, autarquia federal ou empresa pública federal participa como autora, ré, assistente ou opoente.

Esse critério impacta a estratégia processual. Antes de ajuizar a ação, o Ministério Público, a pessoa jurídica lesada ou a defesa devem verificar se o órgão federal pediu ingresso, se há manifestação expressa de interesse jurídico e se o pedido busca recompor patrimônio federal. A ausência dessa análise pode gerar declínio de competência e demora processual.

O STJ também analisou a matéria no AgRg no CC 133.522/PA e no AgInt no CC 157.073/SP, reforçando que o rol do art. 109, I, da Constituição Federal é taxativo para causas cíveis. Essa orientação não elimina a fiscalização do TCU, mas separa controle financeiro de definição de juízo competente.

Como o STF trata a competência em improbidade administrativa com verbas federais?

O Supremo Tribunal Federal, em alguns julgados, admite a competência da Justiça Federal quando a ação de improbidade administrativa busca recompor patrimônio federal lesado. Para compreender as funções constitucionais da Corte, consulte também o conteúdo sobre o STF.

Ementa: Agravo regimental no recurso extraordinário. Improbidade administrativa. Ausência de foro por prerrogativa de função. Competência. Justiça Federal. Interesse jurídico da União. Ação de improbidade administrativa. Desvio de verbas do Sistema Único de Saúde. Agravo a que se nega provimento, com aplicação de multa.

A Justiça Federal é competente para processar e julgar as ações de improbidade administrativa que possuam o objetivo de recompor o patrimônio federal lesado mediante desvio de verbas do Sistema Único de Saúde. ARE 1015386 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 21/09/2018, DJe 28/09/2018.

O STF também afasta foro por prerrogativa de função em ações de improbidade administrativa de natureza civil, ressalvadas discussões constitucionais específicas. A análise de competência, portanto, não depende apenas do cargo ocupado pelo agente, mas do interesse jurídico federal, do pedido formulado e da titularidade do patrimônio supostamente lesado.

Esse ponto aparece com frequência em casos do SUS. Como os recursos federais da saúde mantêm finalidade vinculada e fiscalização federal, o desvio pode atrair discussão sobre recomposição de patrimônio da União. Ainda assim, a petição inicial deve demonstrar de modo concreto o vínculo federal, e não apenas mencionar a origem remota do dinheiro.

Como definir a competência para julgamento da improbidade administrativa?

A competência para julgar improbidade administrativa com verbas federais exige análise em etapas: origem do recurso, incorporação ao patrimônio local, obrigação de prestar contas, participação da União e pedido de recomposição patrimonial. O art. 109, I, da Constituição Federal orienta a competência cível da Justiça Federal.

O primeiro passo consiste em identificar a fonte da verba. Transferências constitucionais, como parcelas de fundos de participação, podem se incorporar ao patrimônio do ente beneficiário. Já convênios e contratos de repasse costumam manter finalidade específica e prestação de contas perante órgão federal, o que fortalece o argumento de interesse da União.

O segundo passo exige examinar quem integra a ação. Se o Ministério Público Federal, a União, uma autarquia federal ou uma empresa pública federal atuarem como autores, rés, assistentes ou opoentes, a competência federal se torna muito mais segura. Se nenhum desses sujeitos participar, a competência pode gerar conflito.

O terceiro passo envolve o pedido. Uma ação que busca ressarcir diretamente patrimônio federal, anular prestação de contas federal ou recompor valores de programa federal vinculado possui fundamento distinto de ação voltada apenas à responsabilização de gestor municipal por dano ao erário local.

O quarto passo consiste em verificar procedimentos administrativos prévios. Relatórios de auditoria, acórdãos do TCU, tomada de contas especial, pareceres ministeriais e decisões do órgão concedente auxiliam a provar materialidade, autoria, dano e interesse jurídico. A falta desses documentos não impede a ação, mas pode fragilizar a narrativa.

Após a Lei 14.230/2021, a petição inicial deve ser mais precisa quanto ao dolo, ao tipo legal e ao dano. O art. 17 da Lei 8.429/1992 disciplina a ação de improbidade. O STF, nas ADIs 7042 e 7043, preservou a legitimidade concorrente do Ministério Público e das pessoas jurídicas interessadas para propor ações.

Também convém observar o prazo prescricional. O art. 23 da Lei 8.429/1992 estabelece prazo geral de 8 anos para a ação de improbidade, contado conforme as regras legais aplicáveis ao caso. No Tema 1199, o STF definiu parâmetros sobre a retroatividade da Lei 14.230/2021, especialmente quanto ao dolo e à prescrição.

Em síntese operacional, a competência da Justiça Federal será indiscutível quando houver parte federal no processo ou pedido de recomposição de patrimônio federal claramente demonstrado. Sem esses elementos, a defesa pode suscitar incompetência, e o juízo pode remeter o processo à Justiça Estadual, com risco de atraso e repetição de atos processuais.

O entendimento usado por diversos Tribunais Regionais Federais reconhece a competência federal em causas relativas a desvio ou malversação de recursos públicos federais sujeitos à prestação de contas perante órgão federal[4]. A solução, porém, ainda depende da moldura fática e processual de cada ação.

Qual é a conclusão prática sobre improbidade administrativa com verbas federais?

A conclusão prática é que improbidade administrativa com verbas federais não se define apenas pela origem do dinheiro. O advogado deve provar ou contestar competência a partir da parte federal no processo, do dever de prestação de contas, do pedido de ressarcimento e do vínculo entre a verba e o patrimônio federal.

A controvérsia persiste porque as Súmulas 208 e 209 do STJ nasceram em matéria penal, enquanto a ação de improbidade administrativa possui natureza civil. Uma atualização expressa dos enunciados ou julgamento vinculante específico poderia reduzir conflitos de competência e aumentar previsibilidade para gestores, entes públicos e órgãos de controle.

Perguntas frequentes sobre improbidade administrativa

Quais referências legais e jurisprudenciais orientam a análise?

As principais referências são a Constituição Federal de 1988, a Lei 8.429/1992, a Lei 14.230/2021, a Lei 8.443/1992, as Súmulas 208 e 209 do STJ e julgados do STJ e do STF. Esses elementos permitem separar fiscalização federal, competência penal e competência cível em improbidade administrativa.

1. [1] Art. 5º, VII, da Lei 8.443/1992: a jurisdição do TCU abrange responsáveis pela aplicação de recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou instrumentos congêneres.
2. [1] Art. 41, IV, da Lei 8.443/1992: compete ao TCU fiscalizar a aplicação de recursos repassados pela União a Estado, Distrito Federal ou Município.
3. [2] STJ, AgRg no CC 133.522/PA, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em 14/09/2016, DJe 21/09/2016.
4. [3] STJ, AgInt no CC 157.073/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, Primeira Seção, julgado em 13/03/2019, DJe 22/03/2019.
5. [4] TRF-1, AC 0002155-26.2005.4.01.3301, Desembargadora Federal Monica Sifuentes, Terceira Turma, e-DJF1 10/05/2019.

Escrito por: Felipe Cardoso Araújo Neiva, advogado, atuante nas áreas de Relações Governamentais, Trabalhista e Direito Coletivo, Sindical e Associativo. Sócio proprietário do Neiva Advogados Associados. Diretor Geral do Instituto de Estudos Avançados em Direito e membro do Núcleo de Direito Administrativo do IEAD. Especialista em Direito do Trabalho e Processual do Trabalho pela Universidade Federal de Goiás, em 2018. Certificado pela Escola Nacional de Administração Pública em Gestão Estratégica de Pessoas e Planos de Carreira e Prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo; [email protected]. Está no Instagram como @fneiva_.

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