Ação popular é o remédio constitucional que permite ao cidadão pedir a anulação de ato lesivo, nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal de 1988 e da Lei 4.717/1965. Na prática, ela viabiliza controle judicial direto sobre patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio cultural.
O Estado Democrático de Direito reconhece instrumentos para proteger direitos fundamentais quando o Poder Público pratica ilegalidade, abuso ou omissão relevante. Entre os remédios constitucionais estão habeas corpus, habeas data, mandado de segurança, mandado de injunção, ação popular e ação civil pública.
Este artigo explica a ação popular como um dos remédios constitucionais de participação cidadã, com base constitucional, requisitos legais, competência, exemplos práticos, jurisprudência e cuidados para o ajuizamento.
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- O que é ação popular?
- Qual o objetivo da ação popular?
- Quando é cabível a ação popular?
- Como propor uma ação popular?
- Objetivo
- Subjetivo
- Qual o objeto de uma ação popular?
- Quem possui legitimidade para propor a ação?
- Quem possui competência para julgar a ação?
- 4 destaques jurisprudenciais
- 1 – Inconstitucionalidade de lei em tese – impossibilidade
- 2 – Ilegitimidade ativa ad causam – pessoa jurídica – sindicato
- 3 – Nulidade de questões de concurso público – impossibilidade
- 4 – Dispensa de licitação – ação popular – situação emergencial
- É necessário advogado para ação popular?
O que é ação popular?
A ação popular é uma ação constitucional de natureza cível que qualquer cidadão, no gozo dos direitos políticos, pode ajuizar para invalidar ato ilegal e lesivo a bens jurídicos coletivos. A Constituição protege, nesse instrumento, o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural.
Art. 5º […] LXXIII da Constituição Federal de 1988: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
A Lei 4.717/1965 disciplina o procedimento da ação popular e permanece aplicável. Em questões coletivas correlatas, o intérprete também considera a Lei 7.347/1985, que trata da ação civil pública, e a Lei 8.078/1990, Código de Defesa do Consumidor, especialmente quanto à tutela de interesses difusos e coletivos.
Como se trata de ação cível, a autoridade envolvida não desloca automaticamente a competência para tribunal superior. Um pedido contra ato praticado por prefeito, governador, ministro ou presidente da República não segue foro especial por prerrogativa de função apenas em razão do cargo.
Qual o objetivo da ação popular?
A ação popular tem por objetivo permitir que o cidadão fiscalize diretamente a legalidade administrativa e peça a anulação de atos que causem dano coletivo. Ela concretiza a soberania popular, pois complementa a democracia representativa com uma via judicial de controle de atos estatais e de entidades relacionadas ao Estado.
Na prática, o objetivo não é defender interesse individual do autor. O cidadão atua como legitimado extraordinário em benefício da coletividade. Por isso, a petição deve demonstrar que o ato questionado afeta bem protegido pela Constituição, como gasto público indevido, favorecimento ilícito em contratação, dano ambiental ou violação à moralidade administrativa.
Quando o juiz reconhece ilegalidade e lesividade, pode anular o ato, condenar responsáveis ao ressarcimento, impor obrigação de fazer ou não fazer e determinar providências necessárias para recompor o interesse público. A sentença também pode atingir beneficiários diretos do ato, conforme a participação e a vantagem obtida.
Quando é cabível a ação popular?
A ação popular é cabível quando existe ato administrativo, contrato, omissão equiparável ou conduta estatal com potencial lesivo a direito difuso protegido pelo art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal de 1988. O autor deve apontar ilegalidade e lesividade, ainda que a lesividade possa decorrer da própria violação à moralidade em determinados casos.
Exemplos frequentes envolvem contratação pública irregular, pagamento sem contraprestação, alienação de bem público sem observância legal, nomeação que viole moralidade administrativa, autorização que cause dano ambiental ou intervenção que comprometa patrimônio histórico. A Lei 4.717/1965 também menciona atos nulos por vício de competência, forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos ou desvio de finalidade.
A ação popular não serve para resolver disputa exclusivamente privada nem para substituir ação individual. Se candidatos pretendem anular questão de concurso apenas para obter pontuação pessoal, por exemplo, falta interesse coletivo adequado. A via correta dependerá do direito material envolvido, como mandado de segurança, ação ordinária ou outro procedimento.
Também não há exigência de esgotamento de recursos administrativos. O cidadão pode ajuizar a ação mesmo sem requerimento prévio ao órgão público, desde que reúna documentos mínimos e exponha o ato lesivo. Essa característica evita que a tutela coletiva dependa da resposta da própria Administração questionada.
Como propor uma ação popular?
Para propor ação popular, o advogado deve confirmar a cidadania do autor, identificar o ato impugnado, reunir prova documental inicial, demonstrar ilegalidade e lesividade e indicar os réus corretos. A petição inicial segue o CPC, Lei 13.105/2015, e as regras específicas da Lei 4.717/1965.
Qual é o requisito objetivo?
O requisito objetivo se refere ao conteúdo da demanda. A petição precisa atacar ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural. Não basta discordância política, crítica genérica à gestão ou inconformismo com escolhas administrativas lícitas.
O art. 2º da Lei 4.717/1965 lista hipóteses de nulidade, como incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade. Um exemplo prático ocorre quando agente público usa finalidade ambiental declarada para justificar ato destinado, na realidade, a favorecer particular.
Qual é o requisito subjetivo?
O requisito subjetivo exige que o autor seja cidadão brasileiro no gozo dos direitos políticos. A prova usual é o título de eleitor ou certidão da Justiça Eleitoral. Brasileiros maiores de 16 anos que votam facultativamente também podem preencher o requisito, desde que estejam regularmente inscritos.
Pessoas jurídicas, sindicatos, associações e partidos não ajuízam ação popular em nome próprio. A Súmula 365 do STF afirma que pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular. Essas entidades podem usar outros instrumentos, como ação civil pública, mandado de segurança coletivo ou representação administrativa, conforme o caso.
Qual o objeto de uma ação popular?
O objeto da ação popular é a invalidação de ato ilegal e lesivo, com eventual recomposição do dano causado à coletividade. A demanda pode alcançar atos administrativos, contratos, autorizações, permissões, pagamentos, nomeações e outras condutas que afetem bens jurídicos protegidos pela Constituição.
O patrimônio público abrange bens, valores e recursos de pessoas jurídicas de direito público e de entidades das quais o Estado participe. A moralidade administrativa protege probidade, finalidade pública, impessoalidade e lealdade institucional. Meio ambiente e patrimônio histórico e cultural ampliam a tutela para interesses difusos que não pertencem a um indivíduo específico.
O pedido deve ser concreto. A ação popular não funciona como consulta abstrata ao Judiciário nem como controle preventivo genérico de políticas públicas. O advogado precisa descrever o ato, vincular a conduta aos dispositivos violados e explicar o dano ou risco juridicamente relevante.
Quem possui legitimidade para propor a ação?
Qualquer cidadão possui legitimidade ativa para propor ação popular, conforme o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal de 1988. Cidadão, para esse fim, é a pessoa natural brasileira que exerce direitos políticos. A regularidade eleitoral comprova essa condição e deve acompanhar a petição inicial.
Art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal de 1988: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
O autor fica isento de custas judiciais e do ônus de sucumbência, salvo comprovada má-fé. Essa garantia reduz o risco econômico do controle cidadão, mas não autoriza aventura processual. Se o juiz reconhecer uso abusivo da ação, falsidade deliberada ou finalidade persecutória, pode impor consequências financeiras ao autor.
No polo passivo, devem figurar as pessoas públicas ou privadas em nome das quais o ato foi praticado, as autoridades, os administradores e os beneficiários diretos. A formação correta do polo passivo evita nulidades e amplia a efetividade de eventual condenação ao ressarcimento.
Quem possui competência para julgar a ação?
A competência para julgar ação popular, em regra, pertence ao juízo de primeiro grau competente conforme a pessoa jurídica interessada e o local do ato. A presença de autoridade com cargo elevado não cria foro especial cível. Exceções decorrem da Constituição, como conflitos federativos submetidos ao STF.
Art. 102, I, f, da Constituição Federal de 1988: compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.
Se o ato envolve interesse da União, autarquia federal ou empresa pública federal, a competência tende a ser da Justiça Federal, conforme o art. 109, I, da Constituição Federal de 1988. Quando o ato envolve município, estado ou entidade local, a Justiça Estadual costuma processar a causa.
Se o juiz julgar procedente a demanda, a sentença pode anular o ato, condenar responsáveis e beneficiários a indenizar perdas e danos e determinar recomposição específica. A execução deve observar o título judicial e pode exigir apuração do valor do dano em fase própria.
Quais são 4 destaques jurisprudenciais sobre ação popular?
A jurisprudência delimita o uso adequado da ação popular e evita que o instrumento substitua ações constitucionais próprias, demandas individuais ou controle abstrato de normas. Os precedentes abaixo ajudam advogados a avaliar interesse de agir, legitimidade ativa, adequação da via eleita e prova da lesividade.
1 – Inconstitucionalidade de lei em tese é possível?
Não se deve usar ação popular para pedir declaração de inconstitucionalidade de lei em tese. Esse debate pertence ao sistema de controle de constitucionalidade, com legitimados e procedimentos próprios previstos na Constituição Federal de 1988, especialmente no art. 103.
O Acórdão 1287214, TJDFT, Relator Alfeu Machado, julgado em 23/9/2020, afirmou que a ação popular não substitui ações típicas do controle concentrado de constitucionalidade e não amplia o rol constitucional de legitimados.
2 – Sindicato pode propor ação popular?
O sindicato não possui legitimidade ativa para propor ação popular, porque a Constituição confere legitimidade ao cidadão, pessoa natural no gozo dos direitos políticos. O Acórdão 1280362, TJDFT, Relator Romulo de Araujo Mendes, julgado em 2/9/2020, aplicou a Súmula 365 do STF a entidade sindical.
3 – Ação popular anula questão de concurso público?
A ação popular não é a via adequada quando o pedido busca, na prática, vantagem individual em concurso público. O Acórdão 1275719, TJDFT, Relatora Fátima Rafael, julgado em 26/8/2020, diferenciou interesses difusos de pretensões individuais de candidatos ligados a pontuação ou classificação.
4 – Dispensa de licitação em emergência gera ação popular?
A dispensa emergencial pode ser questionada por ação popular se houver ilegalidade e lesividade. O precedente abaixo analisou a Lei 8.666/1993, vigente ao tempo dos fatos. Para contratações atuais, a análise deve considerar o art. 75, VIII, da Lei 14.133/2021, Nova Lei de Licitações.
I. A procedência da Ação Popular está adstrita a dois pressupostos: ilegalidade e lesividade, esta concreta ou presumida, do ato prejudicial ao patrimônio público. II. Havendo situação emergencial que torna inviável ou deletéria a realização da licitação, não se pode considerar irregular a dispensa fundada no artigo 24, inciso IV, da Lei 8.666/93.
Acórdão 1234109, TJDFT, Relator James Eduardo Oliveira, julgado em 4/3/2020, publicado no PJe em 16/3/2020.
É necessário advogado para ação popular?
Sim. O cidadão é o legitimado ativo, mas a capacidade postulatória em juízo exige advogado regularmente inscrito na OAB, salvo hipóteses excepcionais previstas em lei que não se aplicam à ação popular comum. O profissional estrutura pedidos, provas, competência, liminar e indicação correta dos réus.
Antes do ajuizamento, o advogado deve solicitar documentos públicos por transparência, reunir contratos, portarias, notas de empenho, laudos, fotografias, pareceres e publicações oficiais. Também deve avaliar tutela de urgência com base no art. 300 do CPC, Lei 13.105/2015, quando houver risco de dano ou continuidade do ato lesivo.
Para departamentos jurídicos e escritórios, a ação popular exige gestão documental rigorosa. O acompanhamento de prazos, intimações, provas técnicas, manifestações do Ministério Público e cumprimento de sentença reduz riscos processuais e melhora a organização da estratégia contenciosa.
Perguntas frequentes sobre ação popular
Ação popular é o remédio constitucional que permite ao cidadão pedir a anulação de ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, conforme o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal de 1988 e a Lei 4.717/1965.
Ação popular pode ser proposta por cidadão brasileiro no gozo dos direitos políticos. A comprovação costuma ocorrer por título de eleitor ou certidão eleitoral. Pessoas jurídicas, sindicatos e associações não têm legitimidade para ajuizar essa ação em nome próprio, conforme a Súmula 365 do STF.
Ação popular cabe diante de ato ilegal e lesivo a bens coletivos protegidos pela Constituição, como patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônio cultural. Ela não substitui demanda individual nem serve para controle abstrato de lei sem ato concreto lesivo.
Ação popular garante isenção de custas e de ônus de sucumbência ao autor, salvo comprovada má-fé, conforme o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal de 1988. Se houver abuso, falsidade ou finalidade indevida, o juiz pode impor consequências financeiras ao cidadão autor.
Ação popular precisa de advogado, porque o cidadão possui legitimidade ativa, mas não tem capacidade postulatória para atuar sozinho nessa ação. O advogado elabora a petição, define competência, indica réus, organiza documentos e formula eventual pedido liminar.
Ação popular é proposta por cidadão e busca anular ato lesivo a bens constitucionais coletivos. Ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/1985, pode ser proposta por Ministério Público, Defensoria, entes públicos e associações legitimadas, com objeto coletivo mais amplo.
Como concluir a análise antes de ajuizar ação popular?
A ação popular exige mais que indignação cívica: ela depende de cidadania comprovada, ato identificável, ilegalidade, lesividade e adequação da via processual. Para o advogado, a análise prévia evita indeferimento, ilegitimidade e uso inadequado do remédio constitucional, além de fortalecer pedidos de anulação, ressarcimento e tutela de urgência.
Quando bem instruída, a ação popular funciona como instrumento de controle democrático e proteção de bens difusos. A combinação entre prova documental, base legal precisa e estratégia processual permite que o cidadão atue de forma responsável na fiscalização da Administração Pública.
Ação popular é um remédio constitucional disponível a qualquer cidadão, acionado para invalidar atos lesivos relacionados ao patrimônio público, moralidade administrativa, meio ambiente e patrimônios históricos e culturais.
A ação popular está especificada no art. 5ª da Constituição Federal de 1988:
