Causas passíveis de demissão do servidor público federal

Acontece que, dado o momento crítico que vive a Administração Pública no país, por causa da falta de recursos financeiros e de pessoal, além da eterna busca pela eficiência, muitos servidores têm sido demitidos, o que gera espanto para quem não conhece o Estatuto do Servidor Público.

Neste artigo, abordaremos as causas de demissão prevista na Lei 8.112/90, que é o Estatuto do Servidor Federal Civil, e que serve de base para boa parte dos demais Estatutos de servidores no Brasil, seja em âmbito estadual ou municipal.

O que é demissão?

Antes de adentrarmos no assunto, vale a pena diferenciarmos os conceitos de exoneração e demissão.

Isso porque é muito comum que as pessoas confundam os dois institutos; você, com certeza, já deve ter ouvido alguém contando uma história de um servidor público: “nossa, fulano foi exonerado, você viu?”, aplicando o conceito de exoneração como se fosse uma punição.

Então, vamos entender melhor:

De acordo com os ensinamentos de Fernanda Marinela[1], A exoneração é o desligamento sem caráter sancionador, podendo ocorrer a pedido do servidor público que não deseja mais trabalhar naquele cargo da Administração, ou por iniciativa e deliberação espontânea da Administração, denominada por parte da doutrina exoneração de ofício. Assim, a exoneração por iniciativa da Administração pode ocorrer nas seguintes hipóteses:

1. quanto se tratar de cargo em comissão: essa hipótese também denominada exoneração ad nutum, independe de qualquer motivação. Tratando-se de cargo de livre nomeação e livre exoneração, em que a escolha e a manutenção são baseadas na confiança;
2. quando o servidor, nomeado e empossado, não entrar em exercício no prazo legal, o qual, para os servidores públicos federais, é de 15 dias a contar da data da posse;
3. quando, em cargo efetivo e antes da estabilidade, o servidor público não for habilitado no estágio probatório ou não aprovado na avaliação especial de desempenho, prevista no art. 41, § 4º, da CF e realizada por uma comissão instituída para essa finalidade, com garantia do contraditório e da ampla defesa

Nesse item “c” é importante falarmos que, não obstante a exoneração ter ocorrido por inabilitação no estágio probatório ou não aprovação na avaliação especial de desempenho, ainda sim não se trata de demissão, não tendo, logo, cunho punitivo.

d. quando, após a aquisição da estabilidade, o servidor é considerado insatisfatório na avaliação periódica de desempenho, disposição do art. 41, § 1º, inciso III, da CF, que representa uma hipótese de perda da estabilidade com a consequente exoneração do servidor, garantidos sempre o contraditório e a ampla defesa. Essa avaliação depende de regulamentação através de lei complementar, que deve definir critérios e garantias para o procedimento, inclusive com regras especiais para os servidores estáveis que desenvolvam atividades exclusivas de

Importante mencionar que, tendo em vista que até o presente momento essa lei complementar não existe, o servidor público não pode perder seu cargo por resultado insatisfatório na avaliação periódica de desempenho.

e. para se adequar aos limites previstos no art. 169 da CF, quanto às despesas com pessoal. Esses limites devem ser  definidos por lei complementar, hoje Lei Complementar n. 101/2000, e os entes que estiverem fora da regra devem reduzir os seus gastos inclusive exonerando servidores, se necessário, conforme critérios definidos na própria Constituição;

f. quando o servidor estiver de boa-fé, em acumulação proibida, hipótese prevista no art. 133, §5º, do Regime Jurídico dos Servidores da União, que garante ao servidor que estiver acumulando ilegalmente a opção de escolher, no prazo de 10 dias, com qual cargo deseja continuar. Não ocorrendo a escolha, será instaurado o respectivo processo administrativo disciplinar para investigar a prática da infração funcional de acumulação ilegal. Durante o processo, o servidor ainda terá a chance de fazer opção até o prazo da defesa (5 dias), oportunidade em que se reconhece a boa-fé do servidor e se converte a sua escolha em pedido de exoneração do cargo que não desejar mais. Caso a opção não ocorra, comprovadas a infração funcional e a má-fé do servidor, aplica-se a pena de demissão;

g. a Emenda Constitucional 51/2006 introduziu o §6º do art. 198 da CF, que estabelece mais uma hipótese de exoneração, dispondo que o servidor que “exerça funções equivalentes às de agente comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício”, requisitos esses hoje definidos na Lei n.11.350/2006.

Pois bem!

Visto o conceito e as causas que caracterizam a exoneração, vamos ao conceito de demissão:

Trata-se do desligamento do servidor do cargo que ocupa em razão da prática de uma infração grave; tem natureza jurídica de pena, sanção.

As causas que ensejam a demissão do servidor público federal estão enumeradas no art. 132, da Lei 8.112/90. Vamos ver cada uma delas:

Art. 132.  A demissão será aplicada nos seguintes casos:

I – Crime contra a administração pública

Esse inciso, sozinho, seria suficiente para escrevermos mais um artigo, tendo-o como balizador (quem sabe o próximo…); mas, a informação mais relevante sobre a demissão por crime contra a administração pública é a independência das instâncias (administrativa e criminal).

Isso significa que a Administração não necessita aguardar o desfecho do procedimento criminal, uma vez que o fato criminoso como ilícito disciplinar autônomo autoriza a agir desde logo, aplicando a pena que o Estatuto cominar, qual seja, a demissão.

II – abandono de cargo;  e III – inassiduidade habitual;

O abandono de cargo é a ausência intencional do servidor público ao serviço por mais de 30 dias consecutivos; destacamos a palavra intencional justamente para demonstrar que o animus de abandono é requisito essencial para a configuração do abandono de cargo; logo, em caso de servidor grevista, não há o animus do abandono, o que proíbe a Administração pública de demiti-lo (por esse motivo).

Já a inassiduidade habitual é a falta ao serviço, sem causa justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o período de doze meses.

IV – improbidade administrativa;

A lei 8.112/90 estabelece como causa de demissão a prática de “improbidade administrativa”, sem que o legislador tenha se preocupado em estabelecer qualquer definição ou exemplificação de condutas, comissivas e omissivas, que devam ser assim consideradas.

De acordo com a jurisprudência do STF (RMS 24.194/DF) e do STJ (MS 12.262/DF), a penalidade disciplinar de demissão por improbidade administrativa, fundada no inciso IV do art. 132, pode ser aplicada pela administração pública, como resultado de um processo administrativo disciplinar (PAD) em que tenha sido assegurada a ampla defesa ao servidor público, independentemente da eventual existência de uma ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada com base na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), ainda que motivada pelos mesmos fatos apurados no PAD. Inclusive, a Lei 8.429/92 é explícita quanto ao fato de que as sanções nela cominadas são aplicadas independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica.

Por fim, vale destacar que a administração pública não aplica nenhuma das sanções previstas na Lei 8.429/92. A imposição de tais sanções, entre as quais se inclui a perda da função pública, é de competência exclusiva do Poder Judiciário.

V – incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição;

De acordo com o Manual de Processo Administrativo Disciplinar da CGU, incontinência é a falta de moderação, de comedimento. A incontinência de conduta é a maneira desregrada de viver. Trata-se da pessoa depravada, de procedimentos vulgares, escandalosos, que chocam os valores morais e os costumes.

Para a caracterização da infração funcional, o inciso exige que a incontinência seja pública, isto é, que seja praticada na presença de outras pessoas. Além disso, a incontinência deve ocorrer no âmbito da repartição, ou, pelo menos, estar relacionada com o exercício das atribuições do servidor. Assim, o comportamento do servidor em sua vida privada não é alcançado pelo dispositivo em comento. Por outro lado, a incontinência praticada fora da repartição, mas relacionada ao exercício das atribuições do servidor público, pode ocasionar a incidência da norma.

Outro comportamento condenado pelo dispositivo em tela é a conduta escandalosa, assim entendida como o desprezo às convenções ou a moral vigente.

Conforme visto, os conceitos de “incontinência” e “conduta escandalosa” são semelhantes e estão relacionados a desvios comportamentais. Sob o ponto de vista do estatuto funcional, a principal diferença entre eles reside no fato de que a conduta escandalosa não precisa ser cometida publicamente para que caracterize a infração disciplinar, é dizer, os atos praticadas às escondidas, desde que ofendam fortemente a moral, devem ser enquadradas como “condutas escandalosas”, a exemplo dos atos de conotação sexual praticados de forma reservada.

Da mesma forma do aduzido quanto à incontinência pública, a conduta escandalosa, para que produza efeitos disciplinares, deve ser praticada no âmbito da repartição. As condutas praticadas fora daquele ambiente só serão alcançadas pela norma se estiverem relacionadas ao exercício das atribuições do servidor público.

V – Insubordinação grave em serviço

Essa hipótese visa preservar a relação hierárquica da organização administrativa. Insubordinação é sinônimo de rebeldia, de indisciplina. Juridicamente, o termo “insubordinação” é utilizado para qualificar o comportamento do servidor que desrespeite uma ordem direta e pessoal, não manifestamente ilegal, de seu superior hierárquico. Já a indisciplina é caracterizada pela inobservância de uma ordem geral.

Convém anotar que a ordem será manifestamente ilegal quando a ilegalidade for evidente, perceptível para as pessoas de um modo geral. Neste caso, o não cumprimento da ordem não implicará em falta funcional.

De qualquer modo, para que a insubordinação caracterize infração punível com demissão, deve ser grave.

VI – Ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em legítima defesa própria ou de outrem

A violência física só deve ser usada em situações excepcionais, bem definidas pelo legislador.

Nesse sentido, exceto em legítima defesa, seja própria ou de terceiro (seja servidor ou não), a ofensa física gera a demissão do servidor público.

Detalhe importante é que a legítima defesa deve ser moderada, sendo punível o excesso. Exemplo: chefe de um servidor público tenta agredi-lo; ele reage e domina totalmente o agressor, contudo, mesmo com a situação sob controle, começa a socar o chefe já paralisado.

Por fim, a ofensa verbal não caracteriza hipótese para ofensa física como legítima defesa; será considerado uma falta funcional.

VIII – Aplicação irregular de dinheiros públicos;

Esse dispositivo, ao contrário do que parece, não visa a proteção do dinheiro público, mas, sim, garantir que o destino do dinheiro seja o correto, definido por lei. Nesse sentido:

Formulação-Dasp nº 56. Aplicação irregular de dinheiros A aplicação irregular de dinheiro público não se configura, se houver furto, desvio ou apropriação indébita.

Vale destacar que para se configurar o ilícito funcional, pouco importa o destino que se tenha dado ao recurso irregularmente aplicado. Exemplo: a verba era para construir um hospital, mas fora utilizada para construir uma escola. Esta caracterizado a aplicação irregular.

IX – Revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo;

No exercício de suas funções, o servidor lida com várias informações de cunho sigiloso, e por causa disso o legislador se atentou para coibir a revelação de segredos obtidos pelo servidor público no exercício da função pública.

Para os fins desse dispositivo, a informação sigilosa é aquela que se refere à segurança do Estado e da Sociedade, assuntos que estão fora do alcance do cidadão, em princípio, lhe seja assegurado o mais amplo direito de acesso aos documentos públicos.

X – Lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional;

Esse inciso visa a proteção do patrimônio público, em duas vertentes. A primeira está relacionada a perda de dinheiro público (o que deixa claro o caráter monetário/financeiro do ilícito), abrangendo, também, atos associados à apropriação indébita, ao furto e ao desvio do dinheiro público.

Para que se consume a infração é necessário que haja dano ao erário:

Formulação-Dasp nº 55. Lesão aos cofres públicos. A lesão aos cofres públicos pressupõe efetivo dano ao Erário.

Já a conduta de dilapidar o patrimônio nacional, por sua vez, confunde-se com o desperdício, a má conservação e o extravio do patrimônio público permanente.

É possível afirmar que a dilapidação do patrimônio nacional abrange ofensas a bens públicos em geral, que não o dinheiro.

Parecer-Dasp. Dilapidação do patrimônio nacional e lesão aos cofres públicos. Distinção: A lesão aos cofres públicos não se confunde com a dilapidação do patrimônio nacional. Aquela se refere a dinheiro ou valores transacionáveis; esta se relaciona com bens ou utilidades permanentes.

Formulação-Dasp nº 28. Demissão. O funcionário que dissipa bens públicos, não representados por dinheiro, comete dilapidação do patrimônio nacional.

XI – Corrupção;

A corrupção, aqui, é a mesma da norma positivada no art. 317 do Código Penal. Corromper, sob o ponto de vista disciplinar, designa a conduta do servidor que se vale das prerrogativas inerentes à função pública para obter vantagens próprias ou de terceiros.

Observação importante é que para caracterização do ilícito funcional em tela é necessário que o servidor público atue de forma ilegal ou indevida. Deste modo, acaso o servidor tenha recebido vantagem indevida para a prática de ato regular, o ilícito funcional será outro: artigo 117, XII – receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições.

XII – Acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas;

A Constituição Federal, em seu artigo 37, prevê hipóteses lícitas de acumulação:

XVI – é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.

1. a de dois cargos de professor;
2. a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
3. a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas.

Hipóteses fora desses parâmetros são ilegais, e o servidor pode ser demitido.

Se a acumulação ilegal se der de boa-fé, ao servidor será dado prazo para optar por um dos cargos; Se de má-fé a acumulação ilegal, verificada e firmada em processo administrativo, caracteriza falta grave, podendo o servidor vir a perder os cargos e restituir o que recebeu indevidamente.

Consoante a jurisprudência do STJ, o pedido de exoneração, de ofício, por servidor público, de um dos cargos que acumule indevidamente, no curso de processo administrativo disciplinar instaurado para apuração da acumulação ilegal de cargos, implica a extinção do processo por falta do objeto.

XIII – Transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117.

Antes de falar sobre esse dispositivo, vamos trazer as redações legais em voga:

Art. 117.  Ao servidor é proibido:

IX – valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;

XVI – utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;

A proibição prevista no inciso IX do art. 117 busca punir as condutas dos servidores que agem de forma contrária ao interesse público, utilizando-se do cargo para atender interesse privado, em benefício próprio ou de terceiro.

Já no inciso XVI tem por objetivo proteger a moralidade e a impessoalidade no serviço público proibindo os servidores de utilizar recursos materiais e humanos em atividades particulares. Os bens, recursos e a mão de obra contratada pela Administração devem servir exclusivamente para as finalidades públicas disciplinadas em leis e regulamentos, sendo vedado ao servidor público utilizar-se destes recursos fora destas hipóteses.

Conclusão sobre as causas de demissão de servidor público

Para encerrar, devemos destacar que independentemente da hipótese, o servidor, para ser demitido, tem que ser submetido a Processo Administrativo Disciplinar, com direito ao contraditório e a ampla defesa.

[1] MARINELA, Fernanda. Direito administrativo – P. 790. 10. ed. – São Paulo: Saraiva, 2016

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